“问题是，南海虽然不是中国的核心利益所在，但多年形成的政策惯性、民众的心理定势、以及国内事务的优先性等，共同决定了中国即使下决心调整南海战略，也很难马上体现为政策应对上的大幅度调整。”南海怎么就不是核心利益了，前两年政府还说就是核心利益的话

南海，当然是中国的核心利益。

2012年以来，中美两国在应对南海问题上遵循不同的政策轨迹。就美国而言，表现为从不持有立场（take no position）变成持有立场（take a position），从反应性应对（re-active response）变成主动应对（active response），从幕后走向幕前，从温和走向强硬（assertive），从“主要导演”变成“总导演兼主演”。除了利用中美双边途径外，也积极利用香格里拉对话等多边途径，操作上强行介入的味道越来越浓。中国方面，则表现为从强力反击到主动调控再到低调务实，针对“南海争端国际化”采取的新策略是“以有限的地区化来阻断无限的全球化”，同时坚决反对区域外大国介入，操作上倾向于淡化南海问题，但除了积极利用双边途径外，在利用多边框架上效果不够显著。部分与此相关，南海争端的博弈方正在从“中国对东盟声索国”演化为“中国对美国”，而且，南海形势似乎正朝着美国希望的方向发展。

　　那么，导致中美双方政策演变的原因是什么？美国是否在把中国逼向墙角？双方因为擦枪走火而爆发冲突的可能性有多大？中国目前的应对方案是否足够？下一步应该如何因应？

　　我们先分析第一个问题，然后回应其他问题。

　　美国当然知道，中国迄今为止并没有影响各国商船在南海的航行自由，也清楚中国正在调整立场，承认专属经济区属于各国有权进行军事活动的水域（最近的一个典型例子是中俄在地中海的联合军演）。但“崛起国谋求改变现状”是历史常态，美国作为“现状”的管理者与主要受益方之一，希望尽最大可能消除作为崛起国的中国改变南海现状的可能性。二战后美国治理世界的主要手段之一就是建立各种制度，因此也希望在南海问题上有关当事方能“建章立制”。美国虽然没有加入《联合国海洋法公约》，但一直认为自己是按照《联合国海洋法公约》行事。2009年以后，“以国际法特别是《联合国海洋法公约》为依据，和平解决南海争端”已经成为东盟声索国的共同主张。中国则主张除了国际法，还要考虑历史性权利（historic rights），但迄今为止没有对历史性权利的具体内涵做出清晰的说明。南海已经成为美国观察中国未来相关政策走向的一大窗口，因此，中国的这种模糊政策，以及2009年以来强化在南海的存在的种种举措，被美国视作“中国正在改变现状”的证据。于是，美国开始调整南海应对。2014年5月之前，总体上属于“不直接出面、私下调和”，公开表态依然是“不持立场”。黄岩岛事件就是典型例子。但2014年的981钻井平台事件让美国觉得，既往的应对已经不能阻止中国强化在南海的存在，因此从幕后转向前台，并在香格里拉年度对话中直接点名批评中国。这一罕见的外交举动表明，美国公开放弃了“不持立场”政策。针对中国在南沙大规模的造岛行为（较小程度上还包括扩建西沙主要岛屿永兴岛），美国似乎担心，中国接下来将采取一系列行动强化南海主张，如建立防空识别区，围绕岛礁提出200海里专属经济区主张，等等。故而，美国先是通过非公开途径劝阻中国，同时也意识到单靠私下劝阻难以凑效，因此同时开始采取其他行动并逐渐加大力度：国际方面，促使印度、日本、东盟、七国集团、欧盟等出面发声施压；国内方面，由不同级别、不同部门的官员表态，要求中国停止“改变现状”的行为。2015年春天，这方面运作的力度明显增加，典型例子是，在国务卿克里访华前夕，派遣濒海战斗舰“沃斯堡”号5月11日进入越南控制的南威岛附近“国际水域”，并放出风声说要派遣军舰与飞机进入中国控制的南沙岛礁周围12海里范围。国防部长卡特5月27日在夏威夷参加太平洋司令部司令哈里斯就职典礼时，态度强硬地表示，中国应该立即、永久地停止在南沙的岛礁建设，批评中国在南海提出了主张不具有常识性，还声称美国（军舰和军机）可以在国际法允许的任何地方飞越、航行。这些行动使得人们普遍预测，在5月29-31日举行的香格里拉对话会上中美双方将如去年般激烈交锋。事实则是，卡特（以及参议员麦凯恩）在香会上的发言都被评论为“比较柔和与平衡”，除了继续夏威夷的说法外，他也提到多国都在南海制造“新的事实”，主张推进中美两军关系。奥巴马6月1日在白宫会见东南亚国家青年领袖时甚至表态，中国对南海的一些主权主张可能是合法的。可见，南海争端已经转入“退热”阶段。毕竟，6月底中美战略与经济对话将举行，尔后是东盟系列会议的举办。

　　过去几年来中国南海应对上的变化，折射出中国正在调整南海战略与相应的政策措施。但这一调整还没有完成，或许有必要适当提速。2012年针对菲律宾与越南改变南海现状的行为，中国采取了强力反制措施，实现了对黄岩岛的实际控制，并成立了地级三沙市。2013年南海相对平静。2014年5-7月间发生的981事件，中国实现了下述目标：战略上走向中建岛以南，战术上实现了中建南海域油气资源钻探。但这一主动调控南海局势的举动，也引发了一些对中国不利的国际后果：西沙群岛争端成为国际关注的议题，有违中国“反对国际化”的初衷；东盟成员国在南海问题上进一步靠拢，东盟外长首次发表联合声明对南海“日益加剧的紧张关系”表示“关切”；马来西亚、越南等加快了南沙油气开发步伐；促使美国、日本、印度等区域外大国进一步关注南海问题；美国在南海问题上从台后转向台前并公开批评中国的举动，但在中国造岛修机场问题上没有大做文章。2015年后，以奥巴马访问印度后双方发表的联合声明为标志，美国开始在造岛修机场问题上大做文章。对此，中国不得不多次回应，表明这是自己主权范围内的事，类似行为其他声索国早就做了，美国应该多做有利于南海和平与稳定的事情而不宜“拉偏架”，条件成熟后其他国家也可以利用这些岛礁上的设施开展人道主义救援减灾合作。针对克里强调中国造岛的速度与规模呼吁中国“降低紧张局势”的表述，王毅的回应是：有分歧不要紧，但不要误解误判。

　　应该说，中国在南海的填海造陆行为，与菲律宾、马来西亚、越南的类似做法并无本质上的区别，而且做到了尽量低调行事。中国同时大力强化与东盟国家的政治、经济、文化合作。2015年被确定为中国-东盟海洋合作年，中国还将与马来西亚进行联合军演。从2014年8月提出“双轨思路”，到2015年4月在中越联合声明中重申愿意在协商一致的基础上早日达成“南海行为准则”，显示新一届中国政府清楚意识到，南海问题是中国与东盟关系中的短板，是东盟最为关心的地区安全议题。为了推进国家复兴进程、把东南亚建设成为21世纪海上丝绸之路的枢纽地区，中国有必要调整既往的南海战略，并修正相应的政策应对。问题是，南海虽然不是中国的核心利益所在，但多年形成的政策惯性、民众的心理定势、以及国内事务的优先性等，共同决定了中国即使下决心调整南海战略，也很难马上体现为政策应对上的大幅度调整。这需要一个过程，为此采取一些其他国家不理解乃至反对的行动，从长远来看是必要的。通过填海造陆强化在南沙的存在就是显例。没有在南沙强有力的存在，中国就无法推动南沙问题朝着争端方都能接受的方向挪动。岛礁与机场当然可以用于战争目的，但“与东盟国家发生战争”显著违背中国的和平崛起总体目标，也意味着“海丝”战略的重大挫折，因此，中国一定会尽全力避免这种状况发生。此外，建立南沙防空识别区对东盟大多数成员国将是一大刺激，促使他们在安全问题上进一步向区域外国家（尤其是美国）靠拢，对这种明显不利于海丝建设的措施，中国政府不大可能采取。王毅所说的不要误解误判，就是在告诉外界：不要错误地判断中国的造岛，以为中国接下来就要采取其他措施。其实，2014年2月初，针对《朝日新闻》关于中国正考虑设立南海防控识别区的报道，中国外交部的声明是：中国并没有感受到来自东盟国家的空中安全威胁，对与南海周边国家的关系和南海地区总体形势感到乐观。言下之意；东海是感受到威胁才设立防控识别区，南海没有感受到威胁，为什么要设立呢？

　　那么，美国是否会派遣军舰或军机进入中国控制的南海岛礁12海里范围内？偶一为之是可能的，但常规化操作不大可能。因为，这与“进入中国本土沿岸的领海”无异，属于赤裸裸的战争挑衅行为，意味着把中国逼到了墙角。南海岛礁不是夏威夷或关岛，在美国国家利益中的位置，还没有重要到值得美国为此而挑起战争的地步。擦枪走火的可能性不能排除，但不高。美国海军为了捍卫其所谓的航行自由，制定了一系列措施，其中名为“航行自由行动（FONOP）”的测试方式值得关注，但执行进行这种行动需要总统领导的国家安全委员会批准，因此，从B52轰炸机对东海防空识别区的测试，到“沃斯堡”号在南威岛附近的行动，都带有精心设计的痕迹。再以此次P8A侦察机从中方控制的三个南沙岛礁附近水域飞过为例，虽然高调带上了CNN记者随机报道，但录音表明，对于中方的八次警告，美方的回应是，自己在国际水域。另外，飞行的高度为4500米，相片显示也不是从岛礁正上方。五角大楼发言人沃伦事后也承认，进入12海里水域及其上空“这可能是下一步要采取的动作”。问题是，真做做试试？

　　对于预防意外事故的发生，中美双方都非常重视，经过十多年的磋商，双方已经建立起一套比较有效的防范措施，把发生事故的可能性降到最低。即使不幸万一发生，转化为大规模冲突的可能性有，但不宜高估。两次世界大战都说明，大国在国际体系中的地位与作用不同于中小国家，发生大规模冲突的后果难以预测。因此，大国通常会尽最大可能避免直接冲突。冷战时期代理人战争频频发生，但美苏之间则没发生战争。中美作为全球经济体的前两位，高度相互依存，不大可能因为不属于彼此核心利益的南海问题而开战。

　　美国以“总导演兼主演”的身份强行介入南海争端，促使区域外大国纷纷加大力度介入南海争端。区域内的东盟南海声索国虽然新动作有限，东盟峰会则首次发表主席声明，对南海正在进行的填海造地活动表示严重关切（serious concern）。中国现有的应对措施似乎还没有实现“以区域化防范全球化”的目标，也没能让东盟采取更为友好、合作的态度。那么，接下来中国应该怎么办？

　　美国作为唯一的超级大国，国际治理经验丰富而老道，它无权“命令”中国停止建岛行为，但显然不缺“恶心”中国的手段。除了自身对中国多领域施压外，正在通过设置议程、引导舆论、调动盟国、支持国际组织（如东盟）等种种手段，在国际上把中国塑造成“不仁不义的南海现状改变者”。

　　中国不大可能因为外来压力而停止造岛这体现了中国的外交传统，也是大国的行为特征之一。王毅外长已经5月中旬已经对克里明确表态，中方捍卫国家主权和领土完整的意志坚如磐石，不可动摇。但 “继续低调猛干”将帮助美国坐实中国的上述形象，并促使东盟国家从心理上疏远中国。这对于中国一带一路战略力推的“民心相通”将起到反作用。

　　中国在南海的模糊战略与政策，主要包括历史性权利内涵不清晰、断续线法律地位不明确、对尽快达成“南海行为准则”持犹豫态度，以及未公布填海造岛的规模、期限、用途等。这些是外界产生疑虑的主要原因。很难找到完美的解决方案。但值得做一些尝试，譬如，公布中国版的南海争端解决路线图，建议若干个时间节点以推进争端解决进程。又譬如，坦承南海问题的复杂性，不具有一步到位的解决方案，作为最大的南海声索国，为了推进中国-东盟命运共同体建设，愿意分步骤清晰化自己的南海主张。此外，考虑到大规模建岛行动对东盟声索国可能造成的影响，中国似乎可以适当公开建岛规模、用途等信息，并建议其他声索国采取类似措施。

　　如果上述建议值得考虑，那么，8月份之前或为中国采取适当行动的时间窗口。

　　PS. 这篇文章写于5月下旬。6月16日，新上任的外交部发言人陆慷在记者会上宣布，“中国在南沙群岛部分驻守岛礁上的建设将于近期完成陆域吹填工程”。许多媒体将之解释为中国将全面停止在南沙的陆域吹填。这可能是误解。注意，发言人说的是“近期完成”“南沙群岛部分驻守岛礁”的“陆域吹填工程”，公布的只有永暑礁现状照片。也就是说，发言人并没有说将全面停止七礁八点的陆域吹填工程，而是宣布部分岛礁将完成这项工作，然后呢？顺理成章的做法是：转入工程的非吹填部分，如修建必要的建筑，以及完成道路、港口、机场跑道、灯塔等建设。对于还没有完成陆域吹填的那些岛礁，也停止陆域吹填么？发言人并没有这么说。中国将会怎么办？笔者或专文分析。